Deze brief is een reactie op een voorgaande brief van Co Verdaas, lees deze hier.
Beste Co,
We zijn alweer maanden verder. De verkiezing voor de Tweede Kamer waar je verwachtingsvol naar verwees zijn geweest. Het volk heeft gekozen en vier grote partijen doen voorzichtige informatiepogingen. Dat het volk iets anders wil kun je aflezen uit het feit dat drie partijen geen nationale bestuurservaring hebben. Dat roept de hoop op dat ze niet in oude patronen van bestuurlijk gedrag vallen. Daarover gaat mijn brief. Kunnen nieuwe generaties voorkomen om in oude valkuilen te vallen? Wat zijn hier de kansen en bedreigingen? Maar voordat ik dat verken, wil ik je nogmaals feliciteren met jouw nieuwe functie. Zoals je misschien weet, ben ik behoorlijk positief over het fenomeen deltacommissaris, juist omdat deze niet de zoveelste minister is, de zoveelste topambtenaar van een sectoraal georganiseerd departement of de zoveelste ambtenaar die maar op één schaalniveau acteert. Wel ben je een beetje bestuurder die meer kan dan een in het eigen departement opgesloten topambtenaar en ben je niet alleen van het Rijk, maar ook van de regio’s. Dat voordeel heeft in lijn met de door mij gewaardeerde nationale filosoof Cruijff natuurlijk ook een nadeel. Het nadeel is dat je van iedereen bent en dus van niemand. Een ander nadeel is dat je combinaties kunt maken van beleidsthema’s die in de verschillende departementen maar lastig worden gevonden. Maar als ik kijk naar de gelaagdheid en intersectorale toenemende verbinding tussen vraagstukken, allereerst in het fysieke domein, maar ook steeds meer verbonden met sociale vraagstukken van bestaanszekerheid en toekomstige generaties, dan hebben verbindende functies zoals die van de deltacommissaris de toekomst, zelfs als je weet dat de departementen er veel aan gelegen is vanuit eigen organisatiebelangen om dit soort tussenposities weer op te heffen. Dit gezegd hebbend, is het tijd om terug te gaan naar valkuilen voor bestuurders bij de vele transities en spagaten waarin we zitten en waar de energiestrategie slim in moet meebewegen.
Hoe langer je leeft, hoe meer verkiezingen en nieuwe bestuurders je meemaakt. En elke generatie gelooft naar mijn stellige overtuiging dat ze het beter gaan doen dan hun voorgangers. Dat geldt voor politici, bestuurders, nieuwe ambtenaren en wetenschappers. En toch verbaast het mij hoe krachtig het vermogen is om fouten van voorgangers te herhalen. Niet op de directe inhoud. Als ‘het beleid van de voorganger’ niet of niet naar tevredenheid verloopt, kondigt de volgende generatie bestuurders en politici nieuw beleid af. Daarbij staan twee wegen open: ambitieuzer en harder ingrijpend (het moet afgelopen zijn met zwakke besturen) of juist afzwakkend door de aandacht te verleggen naar problemen die urgenter worden voorgesteld en aandacht verdienen (ze hebben niet goed naar de burgers geluisterd).
Herhalingen van fouten zie ik vooral in de aanpak. De herhaling van fouten kent twee gedaanten.
Ten eerste denken de ‘new kids on the block’ dat ze het vraagstuk beter snappen dan hun voorgangers. Daarin zijn ze net als hun voorgangers. Als je denkt dat je een vraagstuk snapt, veronderstel je ook te weten hoe je het moet oplossen. Omdat je gelooft in jouw oplossing wil je die het liefst ook in beton gieten. Dat noemen we een wet of beleid, altijd gekoppeld aan een financiële regeling. De tragiek hierbij is dat elke bestuurder slechts gaat over een deel van het algemeen belang. Dat noemen we portefeuille, kerntaak of ministeriële verantwoordelijkheid. Bij formaties van besturen wordt ook steeds veel aandacht besteed aan een heldere scheiding van portefeuilles. Nieuwe bestuurders kunnen dan immers lekker snel en zelfstandig aan de slag met hun kerntaken. Dit is een van de oudste organisatieprincipes die we kennen. Nobelprijswinnaar Herbert Simon leerde hele generaties dat besluitvorming bestaat uit drie fasen: (1) signaleren en formuleren van problemen, (2) bedenken van oplossingen en (3) het kiezen van de beste oplossing. Wat daarop volgde deed hij nogal kort af: daarna werd de oplossing geïmplementeerd en geëvalueerd. En hoewel we sinds hij de Nobelprijs kreeg in 1978 heel veel geleerd hebben over zogenaamde ‘wicked problems’ waarvoor geen kant-en-klare oplossingen bestaan en misschien wel helemaal geen oplossing, kunnen politici, bestuurders en topambtenaren bij het maken van wetten, beleid en financiële regelingen, maar niet los komen van deze onweerstaanbare gedachte dat ‘we het nu wel zo goed snappen'.
Ten tweede verwachten veel ‘new kids on the block’ dat ze zelf het verschil gaan maken. Zij moeten nieuw beleid maken, nieuwe regelingen en dan verandert de wereld. Deze gedachte was en is voor veel logisch gebleven (waarom ga je anders de politiek in of het bestuur).
Beide veronderstellingen (ik snap het en ik kan het veranderen) zijn alsmaar onwaarschijnlijker geworden in onze complexer worden samenleving. Ik zeg vaak in mijn trainingen aan bestuurders, ambtenaren en maatschappelijke partijen dat iedereen, hoe intelligent ook, hooguit 15 % snapt van wat hij of zij moet snappen om tot een rationele oplossing te komen, die het probleem echt vermindert zonder al te veel omliggende schade te veroorzaken. Als deze stelling waar is, kun je vervolgens concluderen dat alle wetten, al het beleid en alle financiële regelingen behoorlijk irrationeel zijn.
Voor velen is deze gedachte moeilijk te accepteren. Ze drukken deze weg en gaan oprecht en vol inzet door met: (1) problemen preciezer formuleren, (2) andere oplossingen bedenken en (3) betere beslismethoden. Ze proberen beter te doen wat we al eerder deden. Op zich lovenswaardig, maar als je blijft doen wat je deed, dan krijg je in de toekomst wat je in het verleden al kreeg. Nieuwe generaties vallen weer in dezelfde valkuilen: overschatten van de eigen kennis over de situatie en het eigen oplossend vermogen. Jij constateerde dat eerder ook al. Politici, bestuurders en ambtenaren die denken het te begrijpen, kunnen de verleiding niet weerstaan om beleid, wetten en financiële regelingen af te kondigen en die zoveel mogelijk in beton gieten.
We hebben dat de afgelopen jaren kunnen zien op diverse dossiers. De redenering gaat dan als volgt: "we hebben probleem X te lang gedoogd, dat moet afgelopen zijn, we gaan doorpakken". De tragiek is vervolgens dat vaak gekozen wordt voor simpele oplossingen die weinig rekening houden met "de rest van de wereld".
In onze complexe samenleving grijpen wetten, beleid en financiële regelingen ook in op grotere omliggende vraagstuk, breder dan uitsluitend het probleem waarvoor ze gemaakt zijn. En deze omgeving reageert. En zijn dan ineens meer sturende instanties (in diverse richtingen), ook als ze dat volgens het publiekrecht en de formele taakverdeling officieel niet zijn. Zodra de vermeende oplossing van een bestuurslaag en daarbinnen een sectoraal belang met kracht of woest aantrekkelijke regelingen wordt doorgezet reageert ‘de rest van de wereld’ op eigen wijze. Dat geldt voor alle domeinen van beleid en wetgeving. En maar al te vaak blijken echte en vermeende problemen die voortvloeien uit de oplossing ineens minstens zo gewichtig als het initiële probleem. Bij de recente verkiezingen had niemand het meer over het stikstofprobleem, terwijl dit in realiteit niet is veranderd. Ook hadden velen het over de schande dat er zo weinig woningen worden gebouwd, maar werd het niet erg helder hoe dan wel. Simpele beschuldigingen en oplossingen liggen op de loer. Het ligt aan marktwerking, als we die partijen maar wegdrukken gaat het beter. Het ligt aan trage gemeenten, als we maar weer centraal gaan sturen, gaat het sneller. En voor we het weten gaan we daar weer vier jaar aan werken met nieuwe wetten, regels en beleid.
De thema’s wisselen elkaar snel af. De verkiezingsdebatten gingen veel over bestaanszekerheid. Hoewel het begrip vele invullingen en omschrijvingen kent en moeilijk is te weten wat ermee bedoeld wordt, waren veel partijen boos dat het kabinet deze zekerheid had verwaarloosd. Ze gingen het beter doen, beloofden ze.
Nu is bestaanszekerheid zo’n prachtig complex vraagstuk. Het is matig tot niet omschreven en wordt verschillend ingevuld. Wel heeft het emotionele waarde. ‘Het kan toch niet zo zijn in een rijke samenleving als de onze dat we niet iedere Nederlander bestaanszekerheid kunnen geven?’ Maar wat bedoelen we daarmee? Die vraag wordt voor mij nog pregnanter als ik in een recent rapport van het CPB lees dat de armoede in Nederland nog nooit zo laag is geweest als in 2023, van 6,3 % in 2015 naar 4,8 % nu.
Zelf ben ik betrokken bij wachttijden in de jeugdzorg. De Tweede Kamer wil dat ‘het afgelopen moet zijn met de wachttijden’. Tegelijkertijd valt mij op dat de direct betrokkenen weinig beeld hebben van die vermeend grote wachttijden. Zelfs een simpel begrip als wachttijden blijkt al complex. Waar zitten die wachttijden en van wie zijn ze? Voor ouders die zich geen raad weten met hun problematische kind is elke minuut dat de problematiek duurt wachttijd. Zelfs als hun kind ‘in therapie is, die niet aanslaat’ voelt tijd als wachttijd. Voor instanties ligt dat anders. Daar gaat de teller lopen als het kind is aangemeld en stopt de teller na de intake. Ze kunnen het kind niet helpen of de therapie-afspraken worden gemaakt. Cijfers hierover ontbreken. Het lijkt dat het probleem vooral gevisualiseerd is via schrijnende gevallen, waarbij jongeren zichzelf of anderen iets aandoen en hun directe omgeving dan, vaak via (social) media de verklaring daarvoor legt bij het gebrek aan professionele hulp. Tegelijkertijd is er weinig wetenschappelijk bewijs dat de toegepaste professionele therapieën ook echt werken.
Raken we hiermee nu niet erg ver af van de energietransitie, hoor ik je nu denken. Ja een beetje, maar ook helemaal niet, is mijn antwoord. De energietransitie is ook een ruimtelijk en sociaal vraagstuk. Er worden veranderingen aangebracht in de leefomgeving en in zekerheden waar mensen vanuit gingen. De meest bekende ingreep is misschien de plaatsing van windmolens, maar andere gevolgen van de transitie, zoals de tekorten op het net, hebben direct gevolgen voor mensen en hun omgeving. Ook is er een belangrijke aanjager van de transitie, namelijk de stijgende kosten van fossiele energie, die in de afgelopen jaren stevig heeft meegewerkt aan de reductie van gasgebruik (het gasgebruik in Nederland is met 30 % afgenomen sinds 2020 stelt vergelijkingssite Independer). Natuurlijk komt dit ook door het beleid van het door ons gewaardeerde Nationaal Programma Regionale Energiestrategie en door overheidsbeleid, maar misschien wel meer door de prijsstijgingen en het daarmee aangejaagde beeld dat hoge prijzen blijvend zijn. We zullen dat nooit weten omdat alle sturende factoren en actoren tegelijkertijd bezig zijn. De prijzen zelf zijn tegelijkertijd oplossing en probleem.
Resultaten die we boeken in termen van afnemend gebruik van fossiele brandstoffen en reductie van emissies, maar ook in termen van betaalbaarheid van energiegebruik door bedrijven en burgers blijven in de complexe situaties waarin we ons bevinden een toevallige en grillige samenloop van sturingsinspanningen van vele partijen en veranderende omstandigheden. Zo wordt een deel van het vermeende succes (minder gasgebruik) veroorzaakt door het stilleggen van energie-intensieve bedrijven. De negatieve effecten daarvan moeten we meenemen. Als ze vertrekken naar landen met minder emissieregels en we de producten daarna weer importeren hebben we niets bereikt en boter op ons hoofd. Als ze niet meer produceren ontstaan er vaak ook weer problemen.
In de energietransitie zelf bestaat ook een stille strijd tussen partijen die oplossingen voorstaan die meer decentraal zijn en burgers keuzeopties en mede-eigenaarschap geven versus partijen die de productie van energie graag centraal houden met een beperkt aantal eigenaren. Eerdere ervaringen in andere beleidsterreinen heeft mij tot het inzicht gebracht dat de ene, noch de andere lijn tot bevredigende resultaten leidt. Het beste resultaat wordt geboekt door slimme combinaties van beide modellen. Dat gold bijvoorbeeld voor de aanpak van het Deltaprogramma, een thema dat jou moet aanspreken, voor Ruimte voor de Rivier en voor diverse pogingen om tot deals tussen bestuurslagen te komen. Het nationaal programma RES is ook een geslaagd voorbeeld.
En daarmee komt ik terug bij de twee genoemde valkuilen en hoe we daar elegant omheen kunnen bewegen in de nabije toekomst.
De eerste elegante beweging die zal maken dat de overheid zich effectvoller samen met andere partijen in de samenleving gaat bewegen is, te erkennen dat iedere partij en dus ook overheidsorganisaties maar 15% snappen van wat ze zouden moeten snappen om rationeel te handelen. Dit moeten we niet zien als een pijnlijke constatering die we wegdrukken, omdat we als politicus of bestuurder anders worden afgemaakt door journalisten (die helaas vaak niet eens de 15% halen, maar direct partij kiezen voor een vermeend slachtoffer). Nee, we kunnen het ook gaan zien als een nieuwe en hoge graad van wijsheid over de complexe vraagstukken waar we mee zitten. Vanuit deze positieve waardering raken we nieuwsgierig naar de andere 85% van de kennis. Deze is er wel maar zit in andere hoofden, kokers, lagen en domeinen. Het is dus zaak om eigen beleidsprocessen zo op te zetten dat die andere 85% gaandeweg, nadat we ons beleid bekend hebben gemaakt, alsnog geactiveerd kan worden om tot betere resultaten te komen met voor diverse partijen meer gunstige resultaten. Dat kan door eigen wetten, beleid en financiële regelingen niet meer in beton te gieten, maar juist de vereiste lichtvoetigheid te geven. De ambitie is dan om eigen wetten, beleid en regelingen zo te laten evolueren dat ze gunstig uitpakken voor de na te streven ontwikkelingsdoelen die al op zoveel plekken zijn geformuleerd en omhelsd (deze luidt zo ongeveer: duurzame ontwikkeling, die betaalbaar is en de volgende generaties toekomst geeft), Ik zie voor mij dat bestuurders en politici het mooi gaan vinden wanneer hun wetten, beleid en financiële regelingen dankzij toegenomen kennis (de 85 % missende kennis waar ik over sprak) na enkele jaren verouderd zijn en vervangen kunnen worden door een 2.0 versie van die wet, dat beleid of die regeling. En ik zou het wijs vinden wanneer Rekenkamers en andere zogenoemde controlerende instanties niet alleen kijken of gedaan wordt wat is afgesproken, maar ook en misschien wel vooral gaan kijken of gedaan is wat gaat werken in de samenleving. Nu belemmeren deze zogenoemd controlerende instanties innovaties in wetten, beleid en regelingen, terwijl ze die zouden moeten waarderen als ze aantoonbaar effectiever worden voor maatschappelijke ontwikkeling en tevredenheid van burgers. En natuurlijk Co, hoop ik dat jij in jouw nieuwe rol daarin ook een belangrijke bijdrage in gaat leveren.
Geert Teisman
