Deze brief is een reactie op een voorgaande brief van Co Verdaas, lees deze hier

Beste Co,

Een half jaar is verstreken sinds jouw laatste brief. Jij bent als Deltacommissaris ondergedompeld in Haagse Kamercommissievergaderingen, conferenties en overleggen. Ik maak leerzame trajecten mee over het bouwen van een dorp bij Gouda, interne samenwerking in een grote gemeente, wachttijden in de jeugdzorg en het vraagstuk van de ouder wordende samenleving. Mooi dat we domein-overstijgend en bewegend tussen de bestuurslagen mogen werken en de overheden in hun zoektocht naar het goede mogen helpen. Geholpen moet er worden. Veel overheden worstelen met de samenwerking met andere partijen.

Dat geldt voor een gemeente zoals Zuidplas met haar opgave om 8000 woningen te bouwen. Provincie en Rijk worstelden al 20 jaar met deze opgave. Toen de gemeente de regierol kreeg waren velen blij. Die blijheid maakt gaandeweg plaats voor zorg. Zodra anderen zien dat je de lead hebt gaan ze wat achterover leunen. Het is niet langer hun taak om voor 8000 nieuwe huizen te zorgen. Zo praat het hoogheemraadschap Schieland en Krimperwaard wel mee, maar stapt vervolgens wel naar de rechter. Zo houdt Rijkswaterstaat zich afzijdig, maar tekent wel formeel bezwaar aan tegen het bestemmingsplan.  Het ministerie van BZK houdt zich afzijdig, vanuit de gedachte ‘we hebben geld gegeven, nu is het aan jullie’.  Voor mij illustreert dit de fragmentatie in het publieke bestel. Overheden stellen eigen belangen centraal en willen die bij de rechter bevestigd krijgen. Alsof die rechter in wijsheid kan oordelen en met uitspraken het publieke presteren op een hoger niveau kan brengen.

Een zorgelijke situatie omdat weinig overheden eigen ambities bereiken, zonder medewerking van andere overheden (en andere partijen). Maar elke overheid stelt eigen sectoraal belang centraal en strijdt met andere overheden over wat leidend is. Moeten ondergrond en water leidend zijn, wat het waterschap wil, moeten mobiliteitsopties voor de A20 en de A12 leidend zijn, zoals Rijkswaterstaat wil, of moeten de 8000 extra woningen leidend zijn? Of is dit met het oog op de opgave van het nieuwe dorp Cortelande de verkeerde vraag? Is het niet de opgave om betaalbare woningen te bouwen én het dorp waterveilig te laten zijn én de gebouwen én de infrastructuur duurzaam te maken én energieneutraal én goed om te gaan met ondergrond en watersystemen? En bovenal, het moet  aantrekkelijk zijn om er te wonen. De opgave voor de gemeente bevat nog meer elementen. De bouw van het dorp mag de gemeente  niet in financiële problemen brengen en niet ten koste gaan van de bestaande vier dorpen.

Het publieke domein, bedoeld om een breed belang te dienen, lijkt vooral een arena van partijen die eigen belang voorop zetten. Integraal is fataal klinkt het in overheidsorganisaties. Ga voor je eigen belang (taak) dan blijft het behapbaar en kun je efficiënter werken. Je zult dat ongetwijfeld herkennen. Ik word daar verdrietig van, omdat deze aanpak niet de maatschappelijke kwaliteit genereert die de samenleving verlangt.

Ik denk ondertussen te begrijpen waarom overheden zo werken. De verklaring ligt in het verlangen naar grip en het reduceren van risico’s. Door af te bakenen dat je wel van mobiliteit bent maar niet van ruimte, woningen, energie en water loop je minder risico dat je daarop wordt aangesproken als het daar niet goed mee gaat. En door je focus te versmallen, heb je in eerste instantie de illusie dat jij daarover gaat en anderen dus niet en dat je daarom meer grip gaat krijgen op de eigen taak. En in het publieke verantwoordingsregime leggen overheidsorganisaties ieder apart verantwoording af over of ze hun doel bereiken en hun taak efficiënt uitvoeren.

We stapelen daarmee fragmentatie op fragmentatie en oogsten een matig functionerend openbaar bestuur. In zo’n constellatie blijkt het verbinden van acties moeilijk. Jij spreekt over bombastische retoriek vanuit het Rijk. Vrijwel alle wetten, financieringsregels en beleid hebben naast voorziene gewenste effecten ongewenste effecten. Als de ongewenste effecten voorzien worden dan heet dat politieke keuze, of zoals jij het noemt toedelen van pijn. Maar als ze onvoorzien zijn gaat het om falende overheid. Als het laatste optreedt is het ineens van niemand. Over wat er onvoorzien misgaat legt niemand verantwoording af.

Achteraf gaat de aandacht vaak al weer ras naar wie die onvoorziene effecten had moeten voorzien. Denk aan de velen die achteraf met de vinger wezen naar toenmalig premier Rutte als verantwoordelijke voor de toeslagenaffaire. Als die aftreedt, wordt het beter.

Niet dus. Juist omdat beleid, wetten en financieringsarrangementen tot stand komen met een te smalle focus. Er is kennis over één aspect op één schaalniveau, maar helaas gekoppeld aan een gebrek aan kennis over wat dat beleid, die wet en dat arrangement voor effecten heeft op andere schaalniveaus en in nevenliggende domeinen. En dan spelen beleid, wet en arrangement van de ene overheid ook nog eens weer onvoorzienbaar in op dat van andere overheden.

De oplossing? Jij raadt in jouw vorige brief overheden aan om vooral streeknetwerken te faciliteren. Moet er niet meer gebeuren?  In netwerken is een cruciale vraag ‘zijn we samen effectvol bezig een sterk systeem (zoals het nieuwe dorp) te creëren voor komende generaties, die veel kwaliteiten combineert en te dragen negatieve effecten heeft’. Goed beleid maken gaat in netwerken in essentie om wederzijdse waardecreatie. Ik schreef daar eerder over. Maar juist deze vraag wordt in de verantwoording niet gesteld.  

Mij lijkt dat noodzakelijk. Pas als verantwoording zich richt op wederzijdse waardecreatie in netwerken komt de gezamenlijke prestaties centraal te staan en ontstaat ruimte voor een brede beoordeling, in lijn met het idee van brede welvaart. Overheden staren zich niet blind op de vraag of organisaties hun doelen bereiken, maar kijkt ook en vooral naar of hun inspanningen in combinatie met die van andere organisaties ontwikkeling creëren, die (achteraf) deugt.

Aanpakken die verbinding leggen tussen doelen en proberen gezamenlijk vooruit te bewegen naar meer ambities tegelijkertijd krijgen de waardering die ze verdienen. Visie is geen focus, maar een panorama van toekomstige ambities, een visie die gedeeld wordt of op zijn minst begrepen wordt door vele partijen. In jouw brief lijk je dit idee te onderschrijven, daar waar je stelt dat oplossingen voor klimaatadaptie of energietransitie vroeger grotendeels wel en nu grotendeels niet meer te vinden zijn in het eigen domein en dat partijen (citaat) vanuit dit besef verbinding moeten zoeken met andere partijen en samen bezien hoe je wel de volgende stappen kunt zetten.

Honderdtallen mensen in het openbaar bestuur doen dit en goed ook. Maar honderdtallen andere mensen in het openbaar bestuur ondermijnen dit vermogen, vaak uit nobele motieven. Ik denk aan rekenkamers die toetsen op  doelbereiken van organisaties,  aan rekenmeesters die focussen op efficiency, en aan juristen die kijken of organisaties geldende regels volgen. Deze professionals maken wetten, financieringsarrangementen en evaluaties die tegen het door jou bepleite verbindende vermogen inwerken, niet omdat ze dat willen, maar omdat ze zich focussen op de orde van de fragmenten.

Moeten we naast verbindend vermogen de manier waarop verantwoording wordt afgelegd niet veranderen? Focus op doelbereiken veroorzaakt drie ongelukken: (1) het algemeen belang raakt verbrokkeld, (2) de verantwoording op doelen maakt blind voor ongewenste negatieve effecten in andere domeinen en (3) de op verbinding gerichte activiteiten worden genegeerd. Verantwoording gaat maar over de helft van de realiteit (die van organisaties) en niet over de andere helft (waardecreatie in netwerken). Wil je op deze gedachte reageren?

Deel je mijn inzicht dat doelbereiken mooi en nobel lijkt, maar verbindend gedrag ontmoedigt en zo niet bijdraagt aan transities?  Acht jij het mogelijk dat niet de vraag ‘heb je jouw eigen doel bereikt’ de hoogste prioriteit krijgt en dat het mogelijk is om daarvoor meer verantwoording af te leggen over de vraag draag je met jouw acties bij aan breed gewenste ontwikkeling. Of iets gewenst is vormt dan de impact-indicator. Deze kan worden opgebouwd uit een veelheid van oordelen door burgers, experts en gekozenen en de verklaringen hoe tot dat oordeel gekomen wordt. Het gaat om de vraag ‘doen we het nu beter dan twee jaar geleden en waarom wel of niet’.

Zie jij het zitten om alle partijen af te rekenen op hoe ze samen met anderen veerkrachtige samenlevingssystemen ontwikkelen? Een brede welvarende ontwikkeling is een stuk meer zoeken en minder makkelijk in targets uit te drukken, maar wel waar het om gaat. Is het mogelijk om organisaties niet meer op doelbereiken af te rekenen, maar op hoe snel hun initiële doel wordt vervangen door een breder gedeeld doel.

Dat vind ik zo mooi aan de aanpak van de Regionale Energiestrategieën. Het initiële doel van 35 TWh is in de regio al gauw een belangrijke randvoorwaarde geworden en een richtsnoer om te toetsen of de regio’s goed bezig zijn en zich weten aan te passen, maar een deel van de energie in de regio’s ontstond juist doordat partijen hun eigen doelen konden koppelen. Ook denk ik dat we moeten kritischer moeten zijn op wat rechtmatig gedrag van overheden is. Het volgens van de regels in de eigen koker en organisatie betekent niet dat burgers het geheel van handelen van overheden ook te begrijpen en rechtvaardig vinden. Er kan gemakkelijk een tragische situatie ontstaan, waarin elke overheid overwegend rechtmatig handelt volgens de eigen formele regels en richtlijnen, maar het gezamenlijke resultaat een groot onrecht wordt. Om het voorbeeld van het nieuwe dorp aan het begin van mijn brief aan te halen, als overheden de juridische strijd aangaan over wie er in zijn recht staat, genereert dat slechts verliezers. De bouw van woningen vertraagt en zelfs als de rechter zegt dat bodem en ondergrond meer leidend moeten zijn, hebben we nog geen flauw idee waartoe dat gaat leiden.

Kun jij je een verantwoordingsregime voorstellen dat balanceert tussen de vraag of partijen erin slagen elkaar sterker te maken en de vraag of is bijgedragen aan sectorale ambities. Te veel aandacht voor één kant van de balans brengt de overheid uit balans. We zullen daarbij nooit een definitieve statische balans vinden, maar wel vaststellen of er mooie combinaties zijn gemaakt en die extra applaus geven. Als organisaties daarmee eer kunnen inleggen zal dit het verbindend vermogen een enorme boost geven, denk ik. Organisaties worden gewaardeerd op hun bijdrage aan een groter geheel en plaats van alleen op eigen organisatiedoelen. Wat denk jij?

Jouw streeknetwerken krijgen niet alleen de ruimte om gezamenlijk tot combinatievoorstellen te komen over grenzen van organisaties en domeinen heen, er is voor deze voorstellen meer geld beschikbaar. Doelen combineren en meer ambities bevredigen gaat lonen.

Geert Teisman